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国家补偿制度需要根据本国国情建构并不断改良,这已成为共识。在国家补偿制度中,最需要改造和完善的是那些非行为补偿责任。而在非行为补偿责任中,彻底改造救助型国家补偿的任务又首当其冲。那些纯属救助型的国家补偿是否属于国家补偿责任或能否导致国家补偿责任产生完全取决于一国的立法选择。立法可以设立补偿关系将之发展为国家补偿责任,也可以将之规定为其他类别的法律关系与责任。就我国实际而言,完全由国家主导的救助型国家补偿从严格的意义上看并不会引发国家补偿责任。因为就其法律本质而言,这类国家补偿也属纯粹的道义补偿,是赠与而不是严格意义的“补偿”,它们以权利处分为基础而并非象补偿责任那样以义务承担为基础。但可能是由于传统与习惯使然,人们一直把救助型国家补偿视为国家补偿制度中的一部分。事实表明,救助型国家补偿如救灾补偿等已很难适应我国社会与市场经济发展的需要。救助型的国家补偿一直具有政策性强、制度不透明、公平性差、缺乏程序保障和缺乏可操作性等特点,这从客观上制约着其制度价值的实现。结果是,由于财政资金短缺和缺乏基本程序保障,需要救助的对象很难及时通过国家补偿走出困境。而另一方面,国家财政负担也越来越重,制度缺陷无法保证相关政策性补偿资金得到正当使用,甚至导致腐败现象的出现。在现代法治的时代背景下,应当根据已经发生了重大变化的社会经济条件对之进行必要的改造。改造的主要目标有二:一是把大多数的救助型国家补偿改造为国家(社会)救助制度,让它充分反映与体现此类救助的赠

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与属性,纯洁国家补偿责任制度;二是把少量救助型国家补偿明确规定为国家补偿责任,赋予公民向国家及特定国家机关的请求补偿的法定权利;改良的方法与途径是:充分利用国家与社会力量,运用立法手段,让救助型国家补偿向法律救助制度和国家补偿责任制度过渡与转型。按照国家主导的模式,重点发展法律救助与社会保障制度,通过公法与私法的双重规范,强化和保障其社会救助功能。

转变观念改良国家补偿制度,并不会削弱国家补偿责任的价值与作用。相反,却能极大地促进现代国家补偿责任制度的健康发展。已经逐渐走上正轨的劳动保险制度、社会救助制度和正在建构的社会保障制度,便是改造传统的国家补偿制度的重要成果。这些改革成果在减轻国家财政压力的同时,不经意地为真正意义的国家补偿责任的发展创造了更大的机会与更好的条件。笔者认为,我国的国家补偿责任制度的立法要顺应国家补偿制度不断改良的国际潮流与发展趋势,设立国家补偿责任应坚持强调主要以国家管理行为为基础,一切非行为补偿责任的确立都应当受到严格的限制。在保留若干传统的、比较成熟的国家补偿责任(如行政补偿责任和那些原有的直接依民法调整的国家补偿责任)的基础上,应大力发展多层次、形式多样的社会保险制度、救济基金制度和其他各种社会保障救济制度,分流和缩减国家风险。应按照民事补偿责任的原理和立法规律要求,确保一切国家补偿责任都成为民众权利实现的法律保障,让国家及国家机关以平等主

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体的身份向民众负责,从根本上改善目前权利请求人在国家补偿关系中的弱势地位。

社会经验告诉我们,越是特殊的保护就越要严格限制。现代法治价值观念也宣示:个别正义只能在一般正义的基础上得到兼顾。因此,我们没有理由期待和构建高度发达的国家补偿责任制度,更不应将之理想化,而是应当遵循民事补偿责任的理论与立法规律构建现代科学而公平的国家补偿责任制度。 七、几点立法司法思考

由于传统民法学中缺乏民事补偿责任的理论概括与总结,民事补偿责任问题又长期成为现代民法学的研究盲区。尽管相关法律规定在量方面并不算少,但长期处于消极态势的中国民事补偿责任立法其实是非常薄弱和欠完善的,其科学体系更是无从谈起。由于民事立法的滞后和现行法律体系构架不平衡,相当一部分民事补偿责任被行政立法或其他立法从民法中剥离,并以行政补偿责任等另类面目出现。更遗憾的是,人们并没有意识到这种现状与问题的严重性,没有意识到民事补偿责任异化的弊端及隐藏于其中的行政立法的民事制约问题。8民事补偿责任制度的价值与功能在受到行政立法很大限制的同时,不当行政立法制约也形成了很多司法实践问题与难题。检讨相关的立

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法与司法实践,已显得十分迫切并且具有非常重要的现实意义。基于前述内容的研究,笔者拟就如下三个方面问题谈谈个人认识。 (一)完善民事补偿责任立法之我见

如何完善我国的民事补偿责任制度?笔者的具体构想是: 1、以理论研究为先导。任何一个法律制度的发展与完善,都离不开科学理论的指导。只有构建起科学的民事补偿责任理论体系,才能认识这种特殊民事责任的立法规律,找到立法完善的方向、路径和方法,才能发现和解决存在的问题与缺陷,才能使民事补偿责任立法体系化并与其他相关法律制度相协调。同时,应以民事补偿责任理论研究为契机,重视对民事责任制度与体系的研究,重视完善特殊的民事责任制度,促进现代民事责任制度的整体完善并形成中国特色。 2、增加显性规定,减少隐性规定。即在立法时应尽可能对民事补偿责任做明文的规定。如《民法通则》第七十九条、《继承法》第十四条规定的隐性补偿责任,完全可以修正为显性规定。隐性规定显性化的直接目的是增强立法的科学性,从而避免因法条规定的模糊而影响人们对相关责任性质与类型的正确理解、避免出现适用法律时的不必要争议并为正确司法奠定坚实的法律基础。

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3、理顺赔偿责任与补偿责任的关系,在立法上作严格的区分。在补偿与赔偿关系问题上,既不能以补偿责任取代赔偿责任,也不能以赔偿责任取代补偿责任。例如,尽管法学界和保险业中有保险补偿一说,但纵观现行的《保险法》,却找不到任何关于保险补偿责任的规定,相关内容已不恰当地被赔偿责任所替代。从法理上看,支付保险金的责任应作民事补偿责任看待,因为这种责任属于非过错责任。保险补偿责任与保险人应承担的违约赔偿责任是有严格区别的,保险补偿责任与过错无关,但保险违约赔偿责任是一种合同推定过错责任。“理赔”作为保险业界的通用术语,并不是严格意义上的法律术语,更不能据此认定所有的保险责任都属于赔偿责任,而应视其具体情况加以区分。科学的保险立法应当反映和体现出应有的补偿责任内容,以完善对保险合同关系的法律调整。又如,最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》(69)条规定:“双方约定不计利息的借贷关系,按双方约定处理。如债务人故意长期拖欠,债权人要求补偿利息的,处理时可参照国家银行借贷率计算利息”。在这里,由于存在债务人的违约过错行为,人们不难看出其中的补偿责任其实应属赔偿责任。再如,《警察法》第十三条规定的赔偿责任,9严格地审视,其实也属于民事补偿责任。当然,过错损害除外。 仍被一些行业规章或地方立法不适当地作补偿责任看待对待的还有:邮件在寄递过程中,因邮局过失而丢失、短少、损毁时的补偿

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